【习远原创】案例分享:东营市垦利区污水处理PPP项目的始末与思考返回上一页

发布日期:2017-09-22




东营市垦利区污水处理PPP项目的始末与思考

作者:孙发岭


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图片仅供参考

东营市垦利区污水处理PPP项目是东营市垦利区重点打造的环境保护治理项目,包括两个子项,分别为山东省垦利经济开发区污水处理厂及配套管网PPP项目和胜坨镇第二污水处理厂及配套管网PPP项目。项目2016年7月启动前期论证,经过科学论证和合法合规的程序,于2017年8月正式确定了社会资本方并完成了PPP项目合同的签署。

本文结合具有典型PPP特征的东营市垦利区污水处理项目的实际操作经验,对项目实施过程中的关键要点进行详尽的论述。

一、项目概况

1、项目情况

山东省垦利经济开发区污水处理厂及配套管网PPP项目设计规模5万m³/d,一期规模2万m³/d,配套污水收集管网21.407公里。一期总投资估算10647.20万元,其中污水处理厂投资8561.02万元,管网投资2086.18万元。

胜坨镇第二污水处理厂及配套管网PPP项目设计规模5万m³/d,一期规模2.5万m³/d,配套污水收集管网21.89公里、泵站一座。一期总投资估算为12037.74万元,其中污水处理厂投资 9933.81万元,管网投资 2103.93万元。

两处污水处理厂出水水质均满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)一级A 排放标准,其中CODCr40mg/L,氨氮≤2mg/L

2、PPP方案

东营市垦利区污水处理PPP项目采用BOT(建设-运营-移交)的运作方式,项目合作期为30年(含建设期),暂定建设期1年,运营期29年。

项目采用政府付费的回报机制,具体为:污水处理厂部分由政府方按照“使用量+绩效组合”的方式向项目公司支付污水处理费,配套管网及泵站部分由政府方按照“可用性付费+运维绩效付费”的方式向项目公司支付。

本项目污水处理厂的规划用地由项目公司通过招拍挂方式获得土地使用权,管网及泵站施工和运营期间涉及的土地由政府方协调提供社会资本方使用。

3、项目运作过程

本项目于2016年7月由政府方发起,具体由东营市垦利区经济开发区管委会和胜坨镇人民政府分别负责两个项目的前期资料准备、方案组织等事宜, 2016年10月13日组织进行了东营市垦利区污水处理PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案部门联合审查验收及专家评审会议,在通过区人民政府批复实施方案后,项目进入采购程序。项目于2016年10月19日发布了资格预审公告,2017年4月26日发布了竞争性磋商公告,并于5月10日进行竞争性磋商的评审,经过采购结果确认谈判于2017年7月12日发布了预成交公示,公示期满无异议确定了中选社会资本方—北京首创股份有限公司。

二、项目关键点

1、项目合并实施

本项目采用“厂网一体化”的方式组织实施,符合当地的现状。一方面将管网引入PPP项目,有效解决了当地技术和运维实力相对薄弱的问题,为污水的有效收集提供保障,另一方面解决当前大范围管网建设的资金压力大的问题。

本项目包含两个子项,两个子项的实施机构分别为两个政府部门,通常采用分别操作的方式。本项目结合区域特点,为有效综合提升当地环境治理能力、寻求优质投资运营服务商、增加项目吸引力,采取了项目打包运作的方式,在后续的资格预审阶段的实际反应也证实了该项目打包后的吸引力。

2、工业污水指标复杂

本项目建设的两座污水厂设计水量中工业污水占比均远超60%,其中垦利经济开发区污水处理厂生活污水占总污水量的18%,工业污水占总污水量的82%,胜坨镇第二污水处理厂的工业污水占比高于80%。项目的处理难度较大,且项目所在地区多为盐碱地、石油加工企业较为集中,污水的硬度普遍较大、石油废水特点明显。在实际操作中,充分考虑进水水质的特点,在进水水质要求中除了常规的CODCr、BOD5、SS、NH3-N、TN、TP、PH外,还要考虑动植物油、石油类、性总固体、总氰化物、挥发酚、硫化物、硝基苯类、苯胺类、二氯甲烷等。同时由于污水的可生化性(BOD5/CODcr)较低,考虑目前运行的类似开发区的水质情况,工业废水BOD5明显偏低,CODcr明显偏高,污水成分复杂,可生化性较差的特点,需要特别考虑一级处理中针对工业废水增设水解酸化;进水指标碳氮比(BOD5/TKN)较低,项目运营中需要补充碳源,对于项目测算的要求比较高,项目工艺论证的重要性更加凸显。

3、项目的工艺控制

在上述背景下,为充分发挥社会资本的技术优势,通过综合考虑,设定了由中选社会资本方自行选择工艺的运作思路。但是前期不限定工艺路线不代表对工艺没有要求,方案设计和沟通过程中,与实施机构等共同确定了工艺控制的基本方案。

第一个环节是在竞争性磋商过程中,针对响应单位提报的磋商文件中的技术方案进行特殊论证,作为咨询机构我们则建议技术方案采用暗标的方式进行前置评标,组织行业专家进行技术方案进行论证打分,并作为综合得分的一部分。

第二个环节,项目建设控制流程中设置了政府方审查的相关环节,工艺选定及设计图纸出具后,政府方可组织相关专家或第三方机构进行论证和评审,形成结论后进行技术定案,项目公司按照设计定案组织进一步设计深化和施工工作。

第三个环节,在项目实施过程中(包含调试阶段、运营阶段),设置了政府监管和介入的相关条款。

4、项目报价因素的设定

本项目涵盖两座污水处理厂,面对两个付费主体,如何科学设定报价因素成为项目的一个核心问题。

期间考虑的一种方案是两个项目统一报价,两个项目设定同样的污水处理服务费单价,基本水量也在两座污水处理厂总规模的基础上进行设定。由于两个项目付费来源来自同一个区县财政局,从政策上具备可行性,但是由于两处的污水特性不完全相同,水量的波动也未必呈现统一的趋势,在实际操作中或多或少的存在一定的不公平性格,两个实施机构对于运营期内的疑虑比较大。

另外一种方案就是两座污水处理厂均分别设置污水处理服务费单价,这样的方案实施机构比较容易接受,但是如何在评分办法中设置合理的价格权重又成为一个新的焦点。在这个过程中,又形成了三种思路:一是按照两座污水处理厂的设计规模作为对应项目价格的权重因素,二是按照招标限价、基本水量测算出项目全生命周期的政府付费额作为对应项目价格的权重因素,三是按照两座污水处理厂的价格各占价格因素评分项总分的50%。

最终经过多轮的分析测算、报价测算以及相关部门、专家的多轮讨论,确定了两座污水处理厂分别设置污水处理服务费单价,各占价格因素总分的50%。

三、总结与思考

1、核心边界的设定

对于PPP项目来说,确定项目的核心边界是项目实施最为关键的步骤,核心边界是回报机制与权责分配机制形成的基础,而回报机制与权责分配机制是PPP项目运作规则中的主要内容。

本项目采用厂网一体化的方式运作,管网部分的投资回报模式争议较大,在当前PPP政策下,管网单独回报的合理性有待考究。 项目的目标是在一定核心边界条件下通过配套的回报与权责分配及其他制度设计来实现项目的良好运行,项目的边界变化将导致项目的回报和权责分配等机制的调整,因此PPP项目设计的关键点不仅在于确定现有的边界条件及运行制度,更重要是以动态的观点去提前预设因边界发生变化而必须采取的措施。

2、技术择优的实施

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制度设计。本项目意在通过PPP的运作,充分发挥社会资本的投融资、技术、运营管理方面的优势,真正实现物有所值或物超所值。在此情况下,项目技术路线的择优选定对于项目全生命周期内的总成本和环境治理成果影响较大,如何通过上述环节或更多的方面加强技术路线的择优选定和控制显得尤为重要。

3、组合项目的报价方案探讨

实际操作过程中,如果单一的付费主体对应的组合项目可以通过考量全生命周期内的总成本额作为评标因素,符合PPP项目的一贯精神。但是涉及多付费主体的组合项目,往往比较复杂,不能单纯追求总成本额较低的方案,还要兼顾各付费主体能够承受的幅度、项目实际运作中的商务漏洞等情况。在此类项目报价因素中有效设置科学合理的报价方案,不仅要兼顾各方利益的平衡,更要具备弹性纠偏的机制,期待在更多的实践中,由市场选定最佳的方案。