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发布日期:2017-09-22




轨道交通PPP项目的风险识别与管理

作者:朱永辉

 

Partnerships Victoria (2001)对风险的定义为“风险是导致项目实际情况与预测的项目效益和成本情况不同的事件发生的机会”。对于轨道交通PPP项目来说,由于投资额大,技术复杂,合作期长,不确定性因素多,风险的分析和管理对于项目的工程尤为重要。

一、风险分析的必要性

商业可行性和成本效益风险分担机制是PPP项目成功的关键,有效的风险分配是项目运作机制设计中最为复杂的部分。风险的分配固然重要,但最大的挑战是降低风险,使社会资本在参与项目的过程中不存在重大障碍。风险在各方的分配通常需要考虑一系列因素,包括社会公众的利益、政府部门的诉求、以及投资者和债权人愿意为管理风险而付出的对价。

轨道交通PPP项目的运作需要预测资本性支出成本,运营收入、运营成本、其他费用、税收、负债等,在相当长的时间内预测这些数据需要建立一个基本假设模型,建立该模型的核心是风险的识别和量化。实践中,对风险的分配往往是基于政策考虑和双方博弈的结果,在分配项目风险时,必须分析各方对于风险管理的能力以及风险发生时产生的后果。

二、轨道交通项目特有风险

(一)界面风险

基于轨道交通PPP项目的一般特点,设计、建设、集成、安装、测试、操作、维护、采购或建造资产的最终性能通常是社会资本的责任,此时,通常会引入连带责任机制以确保政府方面没有剩余风险。然而,对负有连带责任的两方来说,每一方都会为承担对方违约风险收取一部分额外溢价。如果联合体各成员对项目承担非常不同的责任(例如,承包商负责建造资产,运营商负责提供服务),那么这些风险溢价会达到最大,因为各方都无法弥补其他方违约带来的损失。在进行风险分配时,政府方面应当考虑这些风险溢价会提高项目的价格,通常,在联合体成员各方之间分配界面风险是更经济的做法。

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图1 集成合同的隐含风险

(二)需求风险

需求预测是轨道交通项目经济效果评价的核心输入项,在需求预测中,客流量预测、行车组织和车辆速度是计算经营成本和收益的基础。未来需求预测对任何项目的经济评价来说都是最基本的输入项,然而,客流预测是一个非常复杂的过程。例如,假如客流量低于预期,收入相应减少,但是当需求高于预期时需提供更多的服务,可能会影响服务水平。

从历史数据来看,需求预测被证明是不可靠的,对于人口变化、需求转移、竞争、成本增加和支付意愿往往缺乏敏感性,公共交通客流量数据难以取得,且存在日常和季节性波动,实践中通常用部分数据集来估计整体数据。需求受以下因素影响:

预测客流量最重要的输入项分为三类:

具体来说,需求风险和责任包括:

1. 客流量风险

预计需求量低于预期,这项风险的分配需要进一步讨论,因为发起人对于需求驱动因素的控制远低于政府方。

2. 收入风险

该风险可根据约定的付费机制进行分担,发起人可以选择保障收入的机制,即票款直接由政府方收取,政府方支付给发起人固定收入;也可选择直接收取票款并在特定情况下支付给政府一定的票款收入。

3. 服务需求风险

与其他交通形式的结合(公交、停车场)以及监管变化(税收政策、公路服务的提供)将对轨道交通项目的服务需求产生较大的影响,一般来说发起人承担大部分风险,因为发起人对需求驱动因素更有控制力。

4. 票价水平风险

基于PPP项目合同和交易结构,发起人和政府面临设定票价结构和水平的责任及风险,主要的风险在于,设计的票价结构不足以达到预期收入。

5. 收费策略风险

售检票技术、供电和监控系统的设置通常是发起人的责任。主要风险在于,售检票技术和策略不够有效,在这种情况下,风险的分配根据售检票技术的选择人有所不同,若由发起人选择技术,则风险和责任主要由发起人承担。

(三)经营成本上升的风险

鉴于轨道交通项目的高资本性支出特点,预测中的错误将对实际的资本预算及项目管理产生巨大的影响。预期之外的建设成本上涨和通货膨胀是导致项目投资超支的主要因素。由哪方来承担该风险取决于PPP项目合同的类型。对于建设成本预测的主要影响因素如下:

需求预测对于建立建设和运营成本模型有直接影响,在评标时,政府方必须谨慎的评价发起人预测成本时采用的预测方法。并且,政府应对项目的建设和运营成本进行独立预测,作为评标比较的基准。

三、对于需求风险的分配和管理

鉴于需求预测中实际存在的问题,政府可以选择采用可用性付费机制或最低收入保障机制来降低需求风险。

(一)可用性付费机制

可用性付费机制下,票款由政府直接收取,按照项目可用性支付给发起人。政府需要定义发起人提供的服务被分类为可用的各种情形,鉴于这些分类与支付的关联,发起人必须确保这些情形是合理的、可衡量的和可实现的。

可用性付费条款的核心在于可用性的定义,应当设置简单易行的考核机制来衡量发起人是否有效提供了这些核心服务。对于轨道交通项目来说,发起人应提供的核心服务是运营和维护轨道交通系统,使其达到PPP项目合同中产出说明的要求。这个要求意味着提供一套轨道交通系统,这套系统可以以一种具有商业吸引力的模式提供可以达到最低要求舒适度的旅客运输服务。

不可用也应当以一种简单的方式衡量以避免过多的监管成本,不可用意味着发起人无法提供PPP项目合同中规定的这些核心服务。

采用可用性付费模式意味着发起人不承担任何票价风险,并且,可用付费的计算、调整和支付方式应当能满足发起人的财务要求。一般来说,可用性付费的支付从运营期第一年开始,且能实现一定水平的内部收益率(IRR)和偿债备付率(DSCR)指标。可用性付费的支付可以通过通货膨胀指数化的方式进行优化以减少付费总额,可用性付费可以在一段时间后减少。

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图2 可用性付费现金流样例

在上例中,客流风险(及客票收入风险)由政府承担,预测现金流的时间维度是半年,从图可以看出,在前36个月中,由政府对发起人进行补助,这个时期与项目贷款还本付息的时间一致。在发起人还清贷款以后,可用性付费减少,覆盖运营维护成本即可。在接下来的时间里,预计票款收入将超过可用性付费,政府方面将有净收入。

(二)最低收入保障机制

最低收入保障机制与可用性付费机制最大的区别在于,最低收入保障机制下,发起人确实承担了部分需求和票价风险。

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图3 最低收入保障机制现金流样例

(三)可用性付费机制VS最低收入保障机制

这两种模式均试图管理需求风险,两种方式的选择基于特定的条件,没有好坏之分。

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图4 可用性付费机制与最低收入保障机制比较

(四)国内付费机制设计实践

国内轨道交通项目中,两种付费机制均存在,可用性付费机制的典型代表是21号文补贴模式,最低收入保障机制的典型代表是车公里补贴模式。

对于这两种机制,要根据具体的城市和环境条件来选择,国内轨道交通运营市场尚不成熟,多数城市都采用当地国资背景的地铁集团下设运营公司进行运营的模式,这种情况下,由社会资本承担部分需求风险显然是不合适的,更适宜采用可用性付费模式。

对于已有多条轨道交通线路的城市,若为了提高运营效率和服务水平目而运作的PPP项目,可引入先进的轨道交通运营商,这种情况下,社会资本的对于需求风险有一定的影响力,可以承担一部分需求风险,适宜采用最低收入保障机制模式。

四、小结

本文仅对轨道交通项目特有的界面风险、需求风险和经营成本上升风险进行了简要分析,实际在轨道交通项目运作过程中还需要对政治风险、法律变化风险、利率变动风险和通货膨胀风险等进行识别分析和管理。以下风险分配步骤供参考:

序号

项目

1

识别成功交付本项目所需的所有责任事项

2

识别与上述责任相关的风险:

宏观经济风险

行业风险

项目风险

3

在设计和开发阶段建立详细的风险矩阵

4

将风险进行分类,分为自留风险、转移风险和共担风险

5

将风险分配给最有能力管理该风险的一方

6

建立风险和责任分配流程

7

初步确定付款机制

8

确定政府补助的比例(若有)作为吸引社会资本的条件

9

建立可用性付费机制或最低收入保障付款机制

10

定义风险分配框架,作为付费机制执行的依据

11

建立执行风险分配机制的奖惩措施