PPP实务十问十答返回上一页

发布日期:2017-09-26




PPP实务十问十答

作者:张芳

 

1.问题:监理机构该由政府方还是项目公司招标?

答:根据《建设工程监理规范》的规定,应由建设单位(即项目公司)与通过招标方式选定的监理单位签订委托监理合同,实际上,无论政府方在项目公司中是否参股,监理单位必须和项目公司签订监理合同。

可在合同条款中明确要求项目公司在选择监理单位时,应采取公开招标方式,且政府方在监理工作方面具有监督的权利,或由实施机构、项目公司共同作为招标人确定监理机构。在签订监理合同时,明确实施机构和项目公司的分工,实施机构作为监理机构的主要委托方,负责指令下发是核心事宜,防止项目公司既作运动员又作裁判员,并明确项目公司仅为付费主体,监理机构给项目公司开具发票等付费节点、付费金额有实施机构审核通过后执行,项目公司予以配合。

2.问题:社会资本发起的项目如何完成招标采购流程?

(根据政策,PPP项目可以由社会资本发起,需要通过招标采购流程确定中标人,但这个逻辑很别扭,既然是社会资本发起的,很可能土地已经在社会资本的名下,实质上已经造成非其中标不可的事实,这样招标程序是否还有公正性?这在逻辑上是否存在矛盾?)

答:不能误解“社会资本发起”的定义,文件旨在不漏掉适合做PPP的项目,故可由社会资本发起,这并不代表发起人一定为中选社会资本,再说发起人也不一定是最合适的社会资本。

另,PPP项目的采购程序是必须且规范的,可以在法律为禁止的前提下,尽量约定清楚项目的采购需求和相关要求,遴选做合适的社会资本。

3.问题:保险合同中所提及的购买保险的费用应纳入PPP项目总投资吗?

答:分情况考虑,甲方可在合同中约定某几种强制保险必须购买、计入总投资、纳入财政付费范畴;其他的非强制险或社会资本为分担风险所购买的保险由其自行承担。因为保险是转移风险的一种方式和手段,可按“谁购买、谁付费”原则。如不属于政府方的风险不应计入项目付费范畴。

4.问题:联合体中标后可否仅成员之一参股项目公司?

答:首先性需要明确采购人的需求,尽量约定项目主需求的一方为联合体牵头人并在项目公司中占控股。如项目是投建一体,社会资本负责建设运营,若施工一方不入股或仅占小股权,那么这个PPP仅实现了其融资功能,未将社会资本的运营管理效率发挥出来;而且施工方通过绑定投资人而直接承揽了施工任务易搅乱招投标市场。

5.问题:新建项目的立项审批手续如何与PPP模式衔接?

答:目前,一些地方政府为追求项目进度经常在尚未取得发改(可研)立项甚至项目尚未批复的情况下即开始进行社会资本的招选。这不利于PPP项目的开展,同时也有违实现政府和社会资本良好合作的初衷。

(1)合规性:财政部相关文件明确,新建、改建PPP项目应提交可行研究报告,PPP项目采购程序启动至少应在项目完成可研立项之后进行。

(2)必要性:PPP项目采购程序在项目取得立项后启动,更容易确定政府与社会资本合作的边界条件。若是项目尚未取得立项批复,考虑届时可能仅有项目投资估算,项目的投入产出处于不确定状态,对于项目投融资等风险控制将会埋下隐患。

(3)在没有立项的情况下,政府一般会通过委托项目设计单位、咨询单位在均竣工后对建设投资进行审计(或跟踪审计)以监管项目实际投资,这不利于最大限度地调动社会资本的积极性,使得潜在社会资本在设计和施工管理方面的优势难以有效发挥,也难以通过社会资本的充分竞争实现降低项目全生命周期成本的目标。

综上,项目完成立项后再进行PPP项目社会资本招选的做法更为合理。

6.问题:施工图纸不具备或深度不满足工程量清单编制要求时,采用下浮率方式招标,此时施工图预算由实施机构委托还是项目公司委托?

答:建议由实施机构委托具备相应造价咨询资质的中介机构,施工图预算作为前期项目控制建安工程费的一个指标,可用来修订项目设计定位的高低。项目前期为控制建安工程费编制施工图预算,结算时项目公司按照清单计价方式编制结算资料,一般由当地审计局进行审核,审计局可能对清单项、清单量或清单价格进行审核,出现与施工图预算不一致的情况很正常。如果施工图预算由项目公司提报,政府方委托具备相应造价咨询资质的中介机构审核,会产生审计费用(审计费=<原报金额-审定金额*1.05>*0.05)。审计费并不是因为政府行为的原因产生的,由政府来承担计入项目总投资,不是很合理;如果由原预算编制单位来承担,原编制单位既交了这部分费用,最终结算也不会按照此时审定的结果来执行,所以也不是很合理。综合以上几点,采用下浮率招标的项目,施工图预算由实施机构委托相应造价咨询资质的中介机构编制,由项目公司确认,更具有可行性。

7.问题:PPP项目公司应为何种组织形式?(有限责任公司/股份有限公司)

答:尚无文件明确规定项目公司的类型和组织形式,但多为有限责任公司。依据如下:

(1)《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)第十六条“项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外,项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更”。

(2)《中华人民共和国公司法》第七十一条“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。股东向股东以外的人转让股权,应当经其他股东过半数同意”。有限责任公司转让需股东之间同意,且其他股东有优先购买权。第一百三十七条“股东持有的股份可以依法转让”。即股份有限公司具备可以自由对外转让股权的特征,PPP项目公司通常约束股权变更等内容。

8.问题:什么时候出具项目纳入跨年度预算的决议?

答:将政府购买服务付费义务纳入跨年度预算的决议。基本程序:(1)财政部门、实施机构列入人民代表大会常委会事项(一个月一次),主要内容保证项目的政府购买服务支付费用纳入跨年度财政预算;(2)人大常委会批准同意,出具人大决议;(3)确定社会资本后,出具一个预算决议,财政部门会将此项目跨年度的预算,记录到政府债务登记系统,将本项目付费纳入政府的债务分期系统。出具时间:为增加项目的吸引力,建议在采购之前出具人大决议,承诺将政府购买服务支付费用纳入跨年度财政预算。

9.政府购买服务和政府付费PPP项目有区别吗?什么是规范的政府购买服务?

答:政府购买服务属于政府采购行为(工程、货物、服务)当中的一种,很多人认为政府付费的PPP项目就是政府购买服务,这个理解是完全错误的,它们两个是并行的概念。因为PPP是基础设施领域的投融资形式,政府付费只是PPP当中的一种付费形式,和政府购买服务是两回事,不能同等对待。有关部委的文件中提到了PPP分为特许经营和政府购买服务两种形式,但这种说法不是很严谨。

通常情况下,一个规范的政府购买服务应该主要满足以下3点要求:购买服务的内容不包括建设工程和货物。《政府采购法》将政府采购分为货物、工程和服务三类,政府采购服务只是其中的一类,货物和建设工程不在政府采购服务范围之内;先预算、后采购。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据;服务期限在三年以内。我国关于政府购买服务的要求和文件中,都明确提到了政府购买服务原则上是不得超过三年的。因为我国有中期财政规划,中期财政规划的期限就是三年,因此政府购买服务只能是三年之内。

10.PPP项目的土地如何注入,可以合并实施吗?

答:当前国家层面对PPP模式在土地开发领域的应用规定并不明确,实践中存在的问题较多。但财政、发改、国土均发文支持“PPP+土地”(有一定前提)。

【国土资厅发〔2016〕38号规定:“采用政府和社会资本合作方式(PPP模式)实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用”;财金〔2016〕91号规定:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”;发改投资〔2016〕2231号)明确指出“各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”。】

这3大文件可以看出再不分领域,PPP项目捆绑土地综合开发权有明确的政策支持,而在PPP项目涉及的大多领域里,捆绑土地综合开发权的支持性文件效力层级较低,实务操作中仍存在障碍。所以限于我国目前的土地管理制度,将土地综合开发权与PPP项目捆绑开发的模式还不能普遍适用于所有类型的PPP项目。

应对建议:土地开发领域应区别适用PPP模式,其中单纯的土地一级开发不得以PPP模式实施;片区综合开发PPP项目合作范围可以包括土地一级开发,但同时应当涵盖后续的运营环节,包括基础设施运营和产业导入及产业发展等运维服务。

总之,无论在何种程度上实现土地资源的捆绑,土地综合开发计划应当基于市场实际需求制定,必要的话应当分期实施,分步运作,以降低项目整体投资风险。