PPP与特许经营运作方式在项目实务操作中的对比分析

2020-06-23

作者:任祥运 潘振铖 张新旺

【题记】政府和社会资本合作(PPP)与特许经营两种项目运作方式在基础设施、公共服务领域发挥了重要的作用。两种方式均有利于打破行业准入限制,发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势,激发经济活力和创造力;转变政府职能,实现政企分开、政事分开;提高公共服务质量效率,提高财政资金效益;是适应“国家治理能力现代化”要求的相应变革。

同时,两种方式在具体运作时各具特色,以下为从项目操作流程、应用范围、成果文件、批复手续、项目落地周期、运作模式及合作周期、实施方案主要内容、项目回报机制、项目评估、招采方式、项目社会资本、项目绩效评价、项目财政预算等13个实务操作角度对两种运作方式的对比分析:

一、操作流程

PPP项目受“全国PPP综合信息平台”管理,2020年2月正式上线的“新平台”,将PPP项目识别与准备阶段合并为准备阶段,采购阶段保持不变,将执行和移交阶段合并为执行阶段。

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图1 PPP项目阶段划分图

特许经营项目尚无针对性的信息管理平台,根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》,特许经营项目未有明确的阶段划分,依次开展的主要工作为编制实施方案、进行可行性评估、开展项目采购、签订特许经营协议、进入建设并运营,最终项目移交。

由此可知,两种方式的具体操作流程不同,但均围绕着项目生命周期依次进行科学的论证,并组织实施,直至项目移交。

二、应用范围

PPP项目应用范围包括18个行业及其他,特许经营项目应用范围主要包括5个领域,具体见表1。

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表1 应用范围

由此可知,两种方式均可以应用于基础设施、公共服务领域,但PPP方式比特许经营方式应用范围更广;从使用范围看,可理解为能采用特许经营方式运作的项目,同样也以采用PPP方式运作。

三、成果文件

PPP项目主要成果文件有7项,特许经营项目主要成果文件有5项,具体如表2所示。

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表2 项目成果文件

由此可知,PPP项目的成果文件明显多于特许经营项目。PPP项目需要开展财政承受能力论证,要将财承红线控制在一般公共预算的10%以内,出具《财政承受能力评价报告》;PPP项目还需要进行至少15个工作日的资格预审工作。PPP项目开展实施方案审核,只出具审核意见,但特许经营项目需要针对实施方案开展可行性评估。

四、批复手续

PPP项目和特许经营项目批复手续具体如表3所示。

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表3 项目批复手续

由此可知,PPP项目的批复手续相对特许经营项目较多,虽然PPP项目授权给实施机构,但实施方案、PPP项目合同等重要的文件仍然需要人民政府批复,且入库的过程中要执行“市级初审—省级终审—财政部核批”的流程;加快PPP项目的推进速度需要联评联审,集中批复。

五、项目落地周期

PPP项目落地周期内耗时的主要工作有项目立项及手续办理、两评一案及评审、入库审核、资格预审、项目招采、采购结果确认谈判、预中标公示、政府审核PPP项目合同、签订PPP项目合同等9项,特许经营项目落地周期内耗时的主要工作有项目立项及手续办理、实施方案、可行性评估、项目招采、中标公示、签订特许经营协议6项。

由此可知,PPP项目由于需要进行入库审核、资格预审、采购结果确认谈判、预中标公示等工作,PPP项目的落地平均周期约6个月,特许经营项目则在人民政府批复实施方案后,直接开展招标工作,较PPP方式节省约2个月时间,缩短了项目的落地周期。

六、运作模式及合作周期

PPP项目和特许经营项目根据项目类型可采用不同的运作模式,具体如表4所示。

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表4 项目运作模式及合作周期

由此可知,两种运作方式在具体执行时的运作模式有BOT、ROT等相同模式,也存在BOO、BTO等不同之处。合作期限都是围绕项目的长期运营(在规划中通常5年为中期,10年以上为长期),但具体描述略有不同。

七、实施方案主要内容

PPP项目和特许经营项目实施方案的主要内容,具体如表5所示。

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表5 项目实施方案主要内容

由此可知,两种运作方式的实施方案主要内容基本一致,但PPP项目在风险分配、绩效评价、监管架构等方面要求更加突出;而特许经营项目对项目的实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等要求更加突出。

八、项目回报机制

PPP项目和特许经营项目的回报机制,具体如表6所示。

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表6 项目回报机制

由此可知,两种运作方式回报机制的收益分析逻辑是相同的。PPP项目进行了充分的归纳总结,分成了政府付费、可行性缺口补助、使用者付费3类。但PPP项目没有提及非经营项目,由此判断特许经营项目需要有运营的现金流(污水处理属于实质重于形式)。

九、项目评估

PPP项目和特许经营项目的评估方式,具体如表7所示。

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表7 项目评估方式

由此可知,两种运作方式的项目决策评估目的是相同的,保证项目的实施可行性及物有所值。但在具体的方法上是不同的,PPP项目通过定性和定量方法进行物有所值评价;特许经营项目通过可行性评估进行论证。

十、招采方式

PPP项目的采购方式应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

特许经营项目实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

由此可知,PPP项目的采购方式可选择项更多,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)进行了专门的规范管理。

十一、项目社会资本

PPP项目的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。招采时要求潜在社会资本提供的资格、资信及业绩证明文件。

特许经营项目的实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。

由此可知,两种方式的社会资本都是要具有良好的信誉、业绩、融资能力、运营管理能力。但最大的不同是PPP项目的社会资本不能是本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

十二、项目绩效评价

PPP项目和特许经营项目绩效评价方式具体如表8所示。

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表8 项目绩效评价

由此可知,两种方式的绩效评价目的都是促使项目良性运作,保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。但PPP项目的绩效评价要求的更加严格、具体。

十三、项目财政预算

PPP项目和特许经营项目财务预算要求具体如表9所示。

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表9 PPP项目和特许经营项目财政预算

由此可知,两种方式的项目财政预算都是确保项目的资金拨付。但PPP项目通过财政承受能力论证,对项目的资金预算的论证更加严格、详实,设置了财承红线,风险提示等,并通过PPP综合信息平台实施财承动态监测。

【结语】综上所述,从PPP和特许经营方式13个实务操作角度进行分析,PPP方式比特许经营方式应用范围更广;受到更加严格的财政、行业监管;信息更加公开、透明;财政承受能力论证更加规范、科学;绩效评价更加严格、具体!财政部政府和社会资本合作中心搭建的全国PPP综合信息平台、项目库信息、专家库信息、咨询机构库信息公开平台,将有力地保障PPP项目规范发展,重信履约,行稳致远!