作者：高斌 殷齐超 王子沛

前  言

近年来，随着政府和社会资本合作（PPP）项目的高质量发展，越来越多的PPP项目的进入执行阶段完成项目建设，进入运营期，预示着越来越多的PPP项目进入中期评估时点。目前国家层面尚未制定关于PPP项目中期评估的指引文件或操作指南，对于PPP项目中期评估工作尚处于探索阶段，笔者通过梳理中期评估政策文件，参考相关文献资料，结合项目实践经验，对PPP项目中期评估机制进行初步探讨。

一、中期评估政策

表1  中期评估政策梳理

从PPP项目层面看，国家首次明确PPP项目应开展中期评估源于财金〔2014〕113号文，此后在财政部、发改委等部门相关PPP规范性文件中均要求开展中期评估，中国资产评估协会印发的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》描述PPP中期评估的相关操作流程。

二、中期评估的目的

（一）检验PPP项目运行效果

通过中期评估，对项目公司包括工程建设情况、企业运行情况、财务情况、制度建设、安全管理、公共产品供给效率、产品和服务质量等多方面进行全方位的评估，及时发现PPP项目建设、运营管理过程中存在的优势和不足，不断改进，提升运营管理水平，向社会公众提供更优质的公共服务。

（二）落实监督管理，完善监管体系

通过中期评估工作，有助于政府了解项目公司工程建设、运营管理、财务管理、企业文化等情况，落实政府监督管理工作；根据最新的法律法规、政策文件，评估项目运营管理中存在的不合法、不合规的问题，并提出改进意见和建议，完善政府监管体系。

（三）完善PPP项目合同体系

通过中期评估，检查PPP项目合同履约情况，评估PPP项目合同中是否存在不完善、不合理的条款及内容，政府和项目公司就相关条款进行协商解决，降低合同履约风险，完善PPP项目合同体系，保障项目顺利实施。

三、中期评估关键问题分析

（一）中期评估主体

根据财金〔2014〕113号文，中期评估的实施主体为项目实施机构；发改投资〔2016〕2231号文则要求项目实施机构会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估。

笔者认为，PPP项目的中期评估是实施机构对项目运行状况的自评，发现存在的问题，制定解决办法，确保项目长期绩效目标的实现。应由项目实施机构作为中期评估的实施主体，可自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估。

（二）中期评估时点

根据财金〔2014〕113号文，中期评估的频次为每3-5年开展一次。首次中期评估应至少在项目全部工程建设完成并稳定运营满一年后开展；对于设置缺陷责任期的项目，应至少在项目缺陷责任期满后，开展首次中期评估。后续中期评估，可按照“每3-5年”进行一次中期评估的要求，结合使用者付费或运维付费的调价周期，同步设置中期评估频次。

（三）中期评估内容

参考财金〔2014〕113号等文件要求，通过中期评估，重点对进入执行阶段的PPP项目建设情况、项目运营状况、合同履约情况、政府监管情况、项目可持续性等方面进行分析，评估项目是否按照既定目标实施，评估实施过程中出现的偏差并分析其原因，提出下一步工作的调整内容和合理化建议，推进项目可持续发展。

PPP项目具有项目投资大、合作期限长的特点，鉴于不同项目的实际情况，关于PPP项目中期评估的内容存在差异，项目建设期和运营期中期评估内容也存在不同。

四、中期评估程序

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）等文件要求，参考《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》，结合实操经验，制定中期评估工作操作流程，如下图：

图1  中期评估程序

（一）建立中期评估机制

中期评估也是一项系统性的工作，可通过建立中期评估机制，保障PPP项目中期评估工作有效开展。

1、明确评估主体和对象

项目实施机构是中期评估工作的实施主体，中期评估对象一般为具体的PPP项目。

2、确定中期评估实施方式

实施机构根据项目的特点及实际情况，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估。

3、确定中期评估目标

中期评估应重点分析项目运行状况，验证物有所值实现情况，按效付费执行情况以及项目合同的适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施。

（二）开展中期评估工作

根据确定的中期评估目标，对当前阶段项目运行状况开展评估工作，通过资料收集、实地调研等方式，归集评估信息，对评估信息进行偏差分析和纠偏，并提出纠偏路径。

1、尽职调查及评估

尽职调查是正式开展中期评估工作的首要任务，尽职调查工作应根据调查目的和对象、明确尽职调查的具体范围、工作重点及主要事项，使尽职调查工作具有针对性。在尽职调查的方法中，资料收集与整理、案卷研究、实地调研是主要的方式。资料收集主要涉及政策、法律、行业规范等文件和PPP项目各阶段资料，各利益相关方配合完成评估资料的收集。

2、进行偏差分析

偏差分析是一种控制范围、控制成本、控制风险等过程的工具和技术，根据中期评估信息，对照评估目标，评估项目是否按预期目标运行，在项目实施阶段中的偏差度和影响度，发现项目绩效运行偏差，分析偏差原因。通过分析偏差的情况确定偏差对绩效目标各方面的影响，从而采取有针对性的措施。

3、提出纠偏路径及建议

依据偏差分析情况，结合项目实际，听取各方意见，提出纠偏路径及建议。对被评估对象提出整改要求，及时纠偏，通过对项目评估结果实施纠偏可以更好的完成绩效目标，保障项目运行的持续性和高效性。

（三）中期评估结果应用

实施机构可自行或委托第三方专业机构编制《中期评估报告》，记录本次中期评估工作的开展情况，作为项目后期优化调整的依据。

1、编制《中期评估报告》

实施机构自行或委托第三方专业机构根据中期评估结果编制《中期评估报告》，包括但不限于以下章节：项目概况、中期评估工作程序、中期评估偏差分析、纠偏及建议。

2、报财政部门备案

实施机构将《中期评估报告》报财政部门备案，同时将中期评估过程中收集的资料一并归档。

3、结果反馈与结果应用

对于中期评估中反映出的相关问题，实施机构需要及时反馈给相关单位。项目绩效运行情况与项目实施阶段设定的目标要求发生较大偏离时，实施机构需及时采取纠偏措施，进行优化调整，以更好的执行项目合同。

结  语

中期评估作为介于PPP项目绩效监测和后评价之间的重要一环，弥补了PPP项目合作机制在长期运行中灵活性不足的问题，使政府方和项目公司掌握项目当前阶段运营状况和预期目标的偏差，及时优化后续措施，促进PPP项目下阶段继续稳定健康发展。同时，中期评估也是一项系统性的工作，需要健全和完善中期评估体系，扎实推进中期评估工作，避免流于形式。